关于加快农业规模化经营推动乡村振兴战略实施的调研报告 发布时间：2021-11-30 16:11 来源： 作者：
平凉市委员会
为认真贯彻落实市委、市政府工作部署，助力乡村振兴战略实施，民建市委会调研组于8月下旬走访了市农业农村局、乡村振兴局、供销合作社,深入灵台、庄浪两县的部分乡镇村社，就推进全市农业规模化经营情况进行了调研，现将调研情况报告如下：
一、基本情况
近年来，我市把发展农业适度规模经营作为转变农业生产方式，加快现代农业发展，促进农业增效、农民增收的突破口，积极推动农业规模化经营。目前全市农村耕地规模经营面积86.72万亩，占承包耕地总面积的16.3%。50亩以上规模经营主体3627个，其中农民合作社842个，龙头企业193个，专业大户1768个，家庭农场707个，其他经营主体117个。
1.土地流转促进了农业规模化经营
全市积极稳妥推进土地流转,先后制定印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》《关于积极开展农村土地承包经营权流转试点工作的意见》等一系列指导性文件，积极鼓励支持各类经营主体，大力开展土地流转，发展适度规模经营。按照“县有中心、乡有站、村有点”的要求，狠抓土地流转服务体系建设,目前已建成县级土地流转服务中心7个、乡镇土地流转服务站103个、村土地流转服务点1469个;已成立县级仲裁委员会7个，乡镇调解委员会103个，村级调解小组1469个，实现了县、乡、村两个服务体系全覆盖，为顺利开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、法律咨询等服务和有效化解调处各种矛盾纠纷提供了有力保障。年均指导规范签订土地流转合同2000多份，受理调处土地承包及流转纠纷100件以上，调处率为99%以上。
目前全市农村土地承包经营权流转面积112.32万亩，较2020年底净增2.24万亩，流转率为21.1%。其中转包、转让、互换、出租、股份合作和其他形式的流转面积分别为38.34、1.7、11.79、49.67、0.05、10.77万亩，分别占流转总面积的34.1%、1.5%、10.5%、44.2%、0.05%、9.6%;流转入农户、专业合作社、企业和其他主体的面积分别为66.58、14.53、14.93、16.28万亩。
2.土地确权为规模化经营提供了稳定的基础条件
自2013年起，我市扎实开展了土地确权登记颁证工作,按照“保持稳定、依法规范、尊重历史、试点先行”的原则，组织开展以宣传培训、清查实施、权属确认、审核登记为主要内容的农村土地承包全权登记颁证试点工作。2015年在全市范围内全面推开，2017年10月基本完成了确权颁证工作任务，并按照省上的统一部署和要求，2019年和2020年开展了“回头看”、数据核查、遗留问题排查整改和数据汇交工作。止6月底，全市应确权承包地面积529.49万亩，已确权承包地面积523.19万亩，占应确权面积的98.9%，共签订承包合同41.54万户，占应确权农户总数的97.15%,证书已发放到户41.26万户，占应确权农户总数的97%，为农村土地流转、机制创新、规模经营奠定坚实基础。
3.龙头企业发展有力地支撑了规模化经营
截止2020年底，市级培育认证的农业产业化龙头企业200户，其中：国家级2户，省级47户，市级151户；龙头企业固定资产55.26亿元，年销售收入60.27亿元，年实现利润6.19亿元。全市涌现出常津、富原红、德美地缘、海升、旭康、红六福、陇塬红、宏达、贡禾、天源、新阳光、伊顺祥、宏源、景兴、鼎康、康庄等一大批产业关联度高、竞争能力强、带动农民增收显著的龙头企业，经营范围涉及种植、养殖、屠宰、加工、销售、包装、储运、保鲜、服务等各个领域，经营产业涵盖牛、果、菜等主导产业和马铃薯、中药材等特色优势产业，呈现出多领域、全链条发展的良好态势，为全市构建现代农业产业体系提供了重要支撑。
4.农业合作组织建立带动了规模化经营
近年来，我市把发展农民专业合作组织作为推进脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有效衔接的重要抓手，加强组织领导，细化目标措施，强化指导服务，促进了全市农民专业合作社快速发展。截止2021年6月底，全市依法登记注册农民专业合作社5508个，其中，种植业合作社2980个、畜牧业合作社1629个、渔业合作社24个、林业合作社478个、服务业合作社242个、手工业合作社13个、其他类型合作社142个；合作社成员22.46万人，带动非成员农户19.3万户；全市共登记注册联合社171个。建立了联席会议制度，制定出台了《关于进一步加快农民合作发展的意见》《关于加快推进贫困村农民合作社发展的实施意见》《关于开展农民合作社规范发展和质量提升行动的实施意见》等一系列指导性文件，提出了加大财政扶持力度，落实税收优惠政策，加大金融信贷支持，保障用地、用电和农产品运输等一系列政策措施，加大政策落实，加强指导保障发展。
二、存在问题
我市在推进农业规模化经营上取得了一定成效，加速了农业产业化进程，促进了农业产业结构调整，提升了产业经营效益，但还存在整体的规模化经营程度还是处于较低的水平，规模经营土地面积只占全市农户承包经营面积的16.3%，组织化程度低，绝大多数农户仍然处于个体种植经营的低效益阶段等差距和不足。主要有：
1.带动农业规模化经营的龙头企业数量少、产业链短
虽然全市农业产业化龙头企业取得了较快发展，但与发展规模经营提升农业效益趋势相比，龙头企业突出表现为数量少、规模小、链条短，特别是农产品精深加工型龙头企业更少。全市国家级重点龙头企业仅2家，销售收入和固定资产在2000万元以上的只有43家，龙头企业少、小、弱问题已成为推动农业产业化和提高农产品市场竞争力的制约因素之一。多数龙头企业的自我创新、核心技术研发能力不足，产品科技含量较低，精深加工程度不够，不少产品只是经过简单加工和包装，以低端原材料出售，附加值较低，市场竞争力弱，给下游种养农户分享利润的空间有限。
2.较高的土地流转费增加了农业规模化经营的成本
近年来，随着土地大规模流转，土地租金上升较快。在一些川塬地区，年土地租金已攀升到700-800元/亩，有的甚至达到或者超过1000元/亩。目前的土地租金已经超出了流转前种粮的亩均纯收益。租金不断上涨阻碍土地正常流转和新型农业经营主体的成长。较高土地租金，虽然在短期内局部地增加了农地流出户的土地财产性收益，但对真正想做农业的人来说，规模扩张的成本压力加大，租金在农业生产成本中的占比过重，对农业经营者获得合理利润报酬，保持农业可持续发展是不利的。
3.缺乏新型农业经营人才
随着我国城市化进程的加快，很多农村地区青壮年都选择到城市当中打工。一些文化素养较高的年轻人不愿意从事农业行业，导致规模化经营专业人才缺乏。同时，目前现有的农业规模化经营人员缺乏专业的技术、规模化经营理念和管理方式，很大程度降低了农业规模化经营的质量和发展效率。随着经营规模逐渐扩大,过去的经营方式、经营理念已经不能适应市场的需求,新型农业经营主体在生产、经营等方面亟需专业人才。
4.缺乏信贷资金支持
在农业规模化经营推进过程中，土地流转、种子化肥、种植机械设备等都需要大量的资金支持。由于农业规模经营主体大多处于起步阶段，没有资金积累，缺乏自有资金。虽然国家基于融资问题出台了一定的优惠政策，但由于农业经营资产无法在银行进行抵押，难以满足银行融资贷款的要求，市县虽然成立了信贷担保机构，筹集了担保资金，但由于农业经营风险较高，融资担保机构不愿提供担保，政策性农业担保资金配置效率整体偏低,用于农业生产较少，融资难和资金短缺问题成为制约新型农业经营主体进一步发展的瓶颈。经农业农村部对全国家庭农场监测，在2998个有效样本中，83%的家庭农场有融资需求，但其中仅有13%的家庭农场的融资需求能较为容易得到满足；在获得贷款的家庭农场中，66%的融资需求是从农村信用合作社或者亲朋好友处得到满足的，从中国农业银行、中国工商银行、中国银行、中国建设银行、交通银行等大型商业银行获得贷款的比例仅有7%。农业农村部全国家庭农场监测数据统计结果还发现，在1145个粮食类家庭农场有效样本中，82%的粮食类家庭农场表示经常处于资金紧张、困难状态，93%的农场表示土地经营规模难以扩大的重要原因就是资金缺乏、融资难。
5.行政推动的方式有待调整
为加快农业组织化程度，发展产业带动农民脱贫，由政府主导推动，补贴资金，全市每个村基本上成立了养殖或种植的合作社各一个，普遍由村干部担任合作社的负责人，由于责权利不明确，缺乏成熟的主导经营产业，绝大部分的合作社没有真正运行起来。农业补助资金政策“跑偏”，国家发放的耕地地力等补贴资金是激发农民的种粮积极性，但乡镇村社为了平衡利益，减少矛盾，在执行补助政策时按承包户的面积进行补贴，“到户不到田”，成为农户享受的普惠福利，没有起到政策促进种粮的本来作用。
6.土地闲置撂荒问题突出
大量农村劳动力外出务工，有的甚至举家外出奔向城镇，留在家里从事耕种的基本上是老人和妇女，形成了“老人农业”和“妇女农业”，没有足够的体能耕种田地。农民种粮成本不断上升，如果一家人都守着有限的耕地，连生存都难以维系，更谈不上致富奔小康。而外出务工或经商，每年赚取的劳务收入或其它收入与种田收益是倍数关系，“在家种田，不如外出挣钱”，部分农民宁可打杂工，花钱买粮食，也不愿意自己种粮，干脆弃耕弃农。截止2021年5月,经排查全市撂荒耕地共计12.99万亩。
三、对策建议
适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于土地资源的有效利用和生产效益的提升，有利于农业增效、农民增收。目前，中国户均农业土地经营规模为7.5亩，约为日本的1/4、欧盟的1/40、美国的1/400；农业劳动生产率约为世界平均值的47%、高收入国家平均值的2%、美国的1%。分散化、小规模的土地经营模式已不能完全适应大市场和标准化的需求。积极推进农业的规模化经营，是提升农业经营效益，发展现代农业，推进乡村振兴、农业走向繁荣的有效措施。
1.持续不断推进土地流转集约，积极发展规模经营主体
按照目前我市户均耕地面积12.59亩的实际，如果单纯种植粮食作物，除去种子、化肥、农药、地膜、机械、灌溉等费用，再计算农民自身付出的土地翻耕整理、播种施肥、除草浇水、收割打辗等全部人工成本,收益基本上处于亏损状态。根据调查测算,如果户均耕地规模达到100-150亩，全部采用机械化耕作种植粮食作物，年纯收益可以达到一个劳动力外出务工收入,即可专业从事土地种植维持正常的家庭生活。因此，只有持续不断推进土地流转集约，积极培育家庭农场、专业大户、龙头企业等新型农业经营主体,推进农业供给侧结构性改革, 实现集约化、专业化、机械化生产经营, 不断提升经营效益，是发展现代农业有效途径。建议加强县、乡、村三级土地经营权流转交易平台建设服务体系和市场体系建设,为土地流转提供市场供求信息、流转合同咨询指导、流转价格协调、相关纠纷调解等服务，积极推动土地流转，不断推进集约化经营。
2.加强土地流转费用调控，减轻农业规模经营成本
土地流转租金应该由市场来决定，但由于农业的特殊性，租金的高和低会对不同的利益相关者产生影响，这就成了一个公共领域的事情，要由政府来作出决策。对于土地流出农户，大部分是实际不以农业生产获取主要收入，或者不主要从事农业生产，租金高低对其收入的影响不是十分明显，但对于规模经营的大户和企业，租金高低是十分重要的因素。农业比较收益较低,较高的土地流转租金，阻碍规模化经营的发展。建议由政府主导，建立土地流转价格评估机制和基准租金制度,按照土地的区位、土壤肥力状况、土地产出类型等，测算发布指导价进行调控,适当控制土地流转的租金水平，减轻经营大户和龙头企业的经营成本，促进规模经营良性发展。
3.精准使用涉农补贴资金，解决规模经营资金短缺
规范执行补助政策，严格按照“谁种粮，谁受益”的原则，对耕地地力补贴等农业补助资金据实发放到种粮农户手中，未种田的农户，坚决不准享受补贴。对种田达到一定规模的大户给予一定的资金奖励。对特色产业发展等其他涉农补助资金，要向规模经营的家庭农场、种植大户、龙头企业重点倾斜，帮扶引导农业向规模化专业化经营方向发展。
4.不断加大引进培养力度，建立规模经营人才队伍
乡村和产业振兴，首先是人才和思维的振兴。2021年2月中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，部署了深入实施现代农民培训计划，重点面向从事适度规模经营农民分层分类开展全产业链培训，强调突出抓好家庭农场和农民合作社带头人培育，鼓励支持农民工、高校毕业生、退役军人、科技人员等创办领办新型农业经营主体。建议市上出台鼓励龙头企业开展引进人才的扶持政策，对龙头企业转型升级、技术创新研发和引进高技术人才给予政策扶持和资金奖补，鼓励龙头企业加大科技投入，提高企业核心竞争力。宣传引导新乡贤、新知青、新农人回乡，流转土地建办家庭农场和农业企业。加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、返乡农民工的培养培训力度，建设观念新、闯劲足、有激情，热爱农业的经营主体人才队伍。
5.充分发挥政府融资担保作用，切实解决规模主体信贷资金需求
新型农业经营主体是中国现代农业发展的主力军,解决其目前普遍存在的融资难问题，是促进农业规模化经营的重要手段。按照目前银行等金融机构接受贷款方式基本为不动产质押和担保机构担保，但农业经营主体的资产主要为流转土地和农机设备，普遍缺乏有效质押资产，因此可供选择融资方式基本为担保贷款。政策性农业担保体系是解决新型农业经营主体融资难问题的政策性金融工具,是中央关于财政金融协同支农的重大决策部署,重大机制创新和有力抓手。建议充分发挥好平凉农业信贷担保中心作用，建立健全县（区、市）政府信贷担保机构，加大融资担保专项资金和担保风险补偿基金投入，积极为农业经营主体开展融资担保，切实帮助解决融资问题，促进经营主体壮大发展，带动农业产业振兴和乡村繁荣。
